为深入贯彻习近平总书记来陕考察重要讲话重要指示精神，落实《国务院关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》《国务院关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》《国务院办公厅关于支持国家级新区深化改革创新加快推动高质量发展的指导意见》等相关文件要求，全面促进我市开发区高质量发展，现提出如下指导意见。

一、指导思想

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大及十九届历次全会精神，认真落实习近平总书记来陕考察重要讲话重要指示精神，解放思想、改革创新、再接再厉，统筹推进“五位一体”总体布局，贯通落实“五项要求”和“五个扎实”，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，围绕产业链部署创新链、围绕创新链布局产业链，通过集聚资源、搭建平台、培育主体、创新体制、做优生态，持续提升产业实力、创新能力和管理水平，将开发区打造成为实体经济的主要承载区、创新驱动的核心区、改革开放的引领区、高质量发展的示范区。

二、基本原则

坚持创新驱动。切实把创新摆在建设发展的核心位置，进一步构建以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合、覆盖全产业链条的创新体系，通过增进“两链融合”促进开发区发展方式转变，实现以创新为驱动的内涵发展。

坚持开放发展。着眼新时代我国高标准市场经济体制建设总体要求，推动开发区更高水平开放，积极融入国内国际“双循环”，以建设更高层级的开放合作平台为抓手，进一步促进开放协同发展。

坚持统筹协调。结合国家和我省、我市“十四五”规划纲要，加强顶层设计和科学规划，进一步优化开发区空间布局和功能定位，推动高标准建设。

坚持集约高效。全面加强对开发区综合能耗、碳排放等指标的目标管理，加强督导检查，大力推行低碳化、循环化、集约化，全面提升开发区集约高效和绿色低碳发展水平。

坚持轻装上阵。以开发区“去行政化”改革为抓手，进一步优化提升开发区管理体制机制，突出经济管理职能，激发干部队伍活力，构建重招商、重服务、重发展的运行模式，实现高质量发展。

三、总体要求

新发展阶段，开发区要根据市“十四五”相关规划和市国土空间规划、现代产业布局规划，进一步优化完善产业体系和创新体系，强化产业协同与配套联系，提高开发区的产业实力和发展质量。到2025年，开发区生产总值总和占全市比重60%左右，规上工业增加值年均增速10%以上，服务业增加值年均增速8%以上，地区研发经费支出占生产总值比重5.5%以上，进出口贸易总额突破6000亿元，切实发挥开发区经济建设主战场、创新驱动主力军、对外开放主窗口、产业发展主阵地作用。

西咸新区：以先进制造、电子信息、临空经济、科技研发、文化旅游、总部经济为重点，以创新城市发展方式试验为统领，以秦创原创新驱动发展平台总窗口、西安国际航空枢纽建设为契机，打造我国向西开放的重要枢纽、西部大开发的新引擎和中国特色新型城镇化的范例。

西安高新区：以光电子、汽车、智能制造、生物医药、新能源新材料为重点，聚力建设国家自主创新示范区、国家硬科技创新示范区，围绕建设“国家科技自立自强的战略支点、陕西高质量发展的重要支撑、西安国家中心城市建设的价值高地”，打造世界领先科技园区。

西安经开区：以汽车、新材料新能源、装备制造、电子信息为重点，围绕国家科技创新示范区、国家先进制造业示范区、国家军民融合示范基地、国家产城融合发展示范区等建设目标，打造国际一流创新型经济技术开发区。

西安曲江新区：以文旅融合发展为主攻方向，围绕现代文化产业发展、新型文商旅融合消费、大遗址保护利用、传统文化展示等，大力发展文旅商贸产业，打造文旅融合高质量发展示范区和新时代品质生活样板区。

西安国际港务区：以发展临港经济为主攻方向，重点发展智能制造、商贸物流、数字经济、现代金融、文旅体育等产业，加快建设中欧班列（西安）集结中心和陆港型国家物流枢纽，打造面向中亚南亚西亚国家贸易物流商事服务通道和面向“一带一路”沿线国家的枢纽经济示范区。

西安浐灞生态区：以西安国际生态会展城为依托，重点发展会议会展、文化旅游、现代金融、数字经济等产业，打造具有国际影响力丝绸之路经济带沿线人文交流、特色会展功能聚集区。

西安航天基地：以民用航天，新能源，大数据、人工智能及智能终端等数字经济产业为重点，聚焦航天科技创新中心、光伏新能源产业创新中心，推进融合创新，打造具有全球影响力的航天新城。

西安航空基地（富阎产业合作园区）：以航空制造为重点，加快国际先进、国内一流的飞机综合研制生产应用基地建设。围绕建设中国航空新城总目标，打造西安市先进制造业强市的重要承载地、有全球影响力的航空先进制造集聚区和航空国际合作样板区。富阎产业合作园区围绕航空制造与维修等产业，打造区域合作发展示范区。

四、建设高标准创新体系，提升创新发展效能

（一）大力推进产业技术创新。以全面创新改革试验区为牵引，进一步强化产业技术创新，高标准抓好国家硬科技创新示范区、国家新一代人工智能创新发展试验区建设。进一步发展市场创新主体，大力培育创新型领军企业和高新技术企业，打造创新型企业集群，到2025年，开发区高新技术企业达到9000家，占全市总数的75%。围绕产业链部署创新链，实施支柱产业创新链建设工程，大力推动产学研联合攻关，突破一批关键核心技术，形成一批引领产业发展的标准。围绕创新链布局产业链，实施重大科技成果产业化工程，推广“一院一所”模式，加快推进校地、院地深度融合，实现协同发展。大力推动科技成果在开发区的转化落地。（责任单位：西咸新区、各开发区，市科技局、市发改委、市工信局）

（二）加快建设创新驱动平台。开发区要聚焦打造立体联动“孵化器”、成果转化“加速器”和两链融合“促进器”三大目标，聚集优势创新资源，积极融入秦创原创新驱动平台建设。争取重大科技基础设施在开发区建设布局，推动大型仪器设备开放共享，服务区域经济发展。积极参与秦岭国家实验室创建，推动高精度地基授时系统、国家超算(西安)中心等重大科研设施建成投用，高水平推进丝路科学城建设，争创综合性国家科学中心和国家科技创新中心。大力发展新型研发机构，支持开发区申建技术创新中心、产业创新中心和工程研究中心等国家级、省级创新平台。结合重点产业和优势领域，有效组织整合产、学、研和资本资源，建设具有集成赋能能力的专业化众创空间和孵化器。“十四五”期间，全市开发区新增各级各类创新平台650家以上。鼓励各类主体加强开放合作和体制机制融合，鼓励领军企业牵头建立“创新联合体”。（责任单位：西咸新区、各开发区，市科技局、市发改委、市工信局）

（三）全面构建创新创业新生态。开发区要大力集聚创业资本，引聚高端人才，着力打通“平台+人才+资本+政策”的高端创业路径，着力促进高端人才创业，以高能级创业带动大众创业。发挥政策优势，加快构建“科技+金融+人才”的创新创业生态系统，形成人才引领产业、产业集聚人才的良性循环，不断激发人才创新创业活力。（责任单位：西咸新区、各开发区，市委组织部、市科技局）

五、建设高标准产业体系，提升产业发展能级

（四）推进产业集群化发展。开发区要聚焦主导产业和重点产业领域，促进产业集群化发展。实施“链长制”，推动产业链上下游研发、生产、服务企业集聚。支持建设促进创新链、产业链、资本链和服务链“四链”融通的“混成组织”，以新型“产业中间组织”为抓手，提升对“产业链供应链现代化”的综合赋能能力。大力培育行业领军企业，高质量推进上市公司产业园建设，以“政策+土地”组合拳，撬动创新资源和资本要素加速集聚融合。有针对性地培育“专、精、特、新”企业，到2025年新增省级以上专精特新企业300家，促进产业向价值高端发展。实施先进制造业强市战略和支柱产业倍增计划，打造电子信息、汽车、航空航天、高端装备、新材料新能源、食品和生物医药等六大千亿级产业集群，促进重大产业项目和优势资源向开发区聚集。培育壮大人工智能、增材制造、机器人、大数据、卫星应用等5大新兴产业，前瞻布局量子科技、类脑智能、深海深空、前沿新材料等一批未来产业，通过新兴产业和未来产业规模化发展，释放开发区经济增长潜能。（责任单位：西咸新区、各开发区，市工信局）

（五）促进产业数字化转型。以“数字化”为统揽推动开发区“产业基础高级化”和“产业链供应链现代化”。加快推进产业、科技、金融、环境和政务等各类数字化平台建设，通过数字化手段强化和激活产业生态和创新创业生态。大力促进数字技术创新，培育数字技术领军企业，以“数字产业化”为引领发展新兴产业，以“产业数字化”为抓手促进产业技术升级。推动数字经济和实体经济的深度融合，打造西部地区具有国际竞争力的数字产业集群。（责任单位：西咸新区、各开发区，市发改委、市科技局、市工信局、市大数据局、市委网信办）

（六）推动绿色集约发展。坚持节能优先，科学实施能耗双控。鼓励绿色低碳技术研发，按照“减量化、再利用、资源化”的理念，推进企业循环式生产和产业循环式组合，建设循环经济产业园区，促进再生资源产业集聚发展。优化产业布局、提升土地利用效率，实施“亩均论英雄”综合改革，“十四五”期间，开发区亩均地区生产总值、亩均税收、全员劳动生产率稳步提升。到“十四五”末，开发区单位能耗增加值累计提高16%以上，单位碳排放增加值累计提高18%以上。（责任单位：西咸新区、各开发区，市资源规划局、市工信局、市生态环境局、市发改委）

（七）持续推进招商引资。按照“集群化发展、园区化承载、专业化招商”的思路，建立以优化环境、提升服务、促进投资为导向的开发区内部体制机制，打造能征善战的招商队伍。鼓励开发区推行“投行”模式，设立产业投资基金，“以投带引”引进重大产业项目。以突出主导产业、突出重大项目、突出重点区域为原则，根据自身区位优势、产业特色，瞄准世界500强跨国公司和国内行业50强，实现“碰撞”式招商向“敲门”式选商转变。坚持园区招商与企业招商相结合，强化产业支撑功能，依托产业、主导产品进行定位，挖掘潜在资源，拓展招商引资特殊渠道。积极开展以聚集上下游产品、降低综合配套成本、拉长产业链、培育优势支柱产业为主要内容的产业集群式招商。建立招商引资指标评估体系，根据开发区产业、企业入驻条件、标准、承载力，科学遴选投资项目。（责任单位：西咸新区、各开发区，市投资局）

（八）打造高水平开放经济体系。实施开放平台建设和功能提升工程，着力提升开放载体平台能级，开发区实际利用外资年均增长8%。在各开发区自贸试验区范围内率先开展探索构建自由贸易网络、领先贸易规则和便利化营商环境，深化自由贸易试验区改革创新。鼓励开发区设立海外分部和推广“一园两地”合作模式，拓展海外发展空间，鼓励跨境贸易和海外仓建设，深度融入“一带一路”。加快建设中欧班列（西安）集结中心示范工程和西安国际航空枢纽、西安全球性邮政快递枢纽等重大工程，构建更加通畅的国际商贸物流大通道，到2025年，开通国际货运航线25条。发挥会展引擎带动作用，提升欧亚经济论坛、全球硬科技大会、全球创投峰会、全球程序员节等大会的国际影响力，打造西安国际会展知名品牌。（责任单位：西咸新区、各开发区，市商务局、市投资局、市发改委、市博览事务中心）

（九）促进开发区协同发展。加强开发区发展目标协同和路径贯通，推动开发区科技、人才、资本和政策配置等资源的互通，强化创新平台、资本平台、产业平台、服务平台等平台共享，全面促进“创新链”“产业链”“供应链”和“服务链”融通。支持国家级和省级开发区以“飞地园区”“合作共建”“代管”等模式开展市域内及跨省市区域合作，在市域内合作共建的项目或片区、板块等，享受开发区同等事权和政策，涉及需由所在地政府逐级转报的审批事项，可由开发区直接向审批部门转报。支持国家级开发区牵头组建跨区域联盟，建立开发区产业创新协同发展和企业服务合作共赢体系，助力“西安都市圈”“关中平原城市群”发展建设。（责任单位：各区县、西咸新区、各开发区，市发改委）

六、强化要素保障，夯实发展基础

（十）完善基础设施建设。开发区要结合发展定位和整体规划，进一步完善电力、燃气、供水、通讯、道路、消防、防汛、人防、治污等基础设施建设。加强通讯网络、大数据和人工智能等新一代信息技术基础设施建设，夯实开发区开展数字治理和智慧城市管理的基础。（责任单位：西咸新区、各开发区，市住建局、市城管局、市交通局、市水务局、市生态环境局、市发改委、市工信局、市大数据局、市人防办等）

（十一）优化土地资源配置。开发区要优化园区空间布局，加强产业规划和国土空间规划的有机衔接，建立土地资源有效利用和分区分级控制机制。全面评估开发区现有建设用地开发利用现状和投入产出情况，建立新增建设用地指标奖惩机制，按开发强度、产出强度、人均用地等指标，加强对土地资源和建设空间的利用效率管理。坚持土地要素跟着项目走，落实“增存挂钩”机制，对纳入国家级和省级重大项目清单的新增用地使用国家计划指标；未纳入重大项目清单的使用开发区当年处置批而未供和闲置土地折算的新增指标，优先保障科技含量高、投资规模大、经济效益好、污染程度低的项目用地需求。创新产业用地分类，鼓励混合土地使用。要加快征地拆迁和配套基础设施建设，积极开展环境影响、文物勘探、地质灾害评估等区域评价工作，建立高质量、高成熟度的土地储备库。（责任单位：西咸新区、各开发区，市资源规划局）

（十二）着力保障人才供给。开发区要把人才队伍建设作为发展建设的头等要务，实施人才引领战略，高标准建好用好西安人才综合服务港，着力保障人才供给。放开开发区人才招聘限制，给予最大自主权。鼓励开发区设立人才专项资金，面向全球开展“百万人才计划”，建立“一事一议”引才、产业精准引才、全球化柔性引才等多途径人才引进模式。对急需特殊人才和外国专业人才建立绿色通道，支持外籍人才配偶和未成年子女办理有效期相同、多次入境的相应种类签证。加快发展现代职业教育，积极推进现代学徒制，加强公共实训基地建设，鼓励中外合作培养技术技能型人才。加强开发区和开发区、市级部门、各区县之间人才和干部的交流互动，将开发区打造成为全市经济领域人才、干部培养基地。（责任单位：西咸新区、各开发区，市委组织部、市人社局、市公安局）

（十三）全方位优化营商环境。开发区要对标国际国内一流水平，在深化政务服务改革、建立健全市场主体全生命周期服务体系、强化事前事中事后全链条全领域监管、营造公平竞争市场环境等方面先行先试、积极探索，当好全市改革的“领头羊”，为加快打造市场化法治化国际化营商环境、有效激发市场和市场创造力提供有力支撑。着力提升公共服务配套能力，完善城市生活配套功能，补齐开发区教育、医疗、市民服务等公共服务短板，推进产城融合发展。（责任单位：西咸新区、各开发区，市政府办公厅、市司法局、市市场监管局、市行政审批局、市商务局、市教育局、市卫生健康委、市大数据局、市医疗保障局）

七、深化体制改革，提升运行水平

（十四）优化开发区机构设置。本着精简高效、高度融合、运行灵活的原则，建立健全党工委管委会一体运行机制，进一步整合归并内设机构，集中精力抓好经济管理和投资服务，焕发体制机制活力。未实施托管乡镇（街道）的开发区，其承担经济发展和打造营商环境等职责的内设机构比例原则上不得低于60%；实施托管乡镇（街道）的开发区，可按照履行社会事务管理职能的需要，设置相应社会事务管理机构。（责任单位：西咸新区、各开发区，市委组织部、市委编办）

（十五）推进人事薪酬制度改革。全面推进开发区事业单位企业化管理，淡化开发区管委会行政、事业、派遣人员身份，建立人员能进能出、职务能上能下、待遇能高能低的岗位聘用制度和竞争性选人用人机制，对不转入体制内的市场化人员，授权开发区自主管理。具备条件的开发区，根据编制部门明确的编制和人员控制数，可按照“档案封存、总数控制、动态管理、全员聘任”的原则，对中层及以下干部实行全员聘用。推进以绩效工资为核心的人事薪酬制度改革，实行“以岗定薪、按岗取酬、岗变薪变”的市场化薪酬体系。开发区薪酬总额应与经济发展、创新发展、税收增长、辐射带动作用等指标挂钩，并建立动态调整机制。已托管乡镇（街道）的开发区，可结合实际保留托管人员身份编制，并对保留身份编制人员建立相应的薪酬管理制度。（责任单位：西咸新区、各开发区，市委组织部、市人社局）

（十六）推进运营模式创新。以市场化为导向，推动管委会+公司模式创新，鼓励国有平台集团推进混合所有制改革，进一步发挥开发区建设运营公司在开发建设、资本运营、招商引资、投资服务等方面的市场作用，形成“有为政府+有效市场”双轮驱动。支持运营公司开展通过发行债券、设立产业投资基金、股权投资等方式的资本运作。鼓励开发区推行公司制园区管理模式，支持多种所有制企业按照有关规定投资建设、运营或托管产业园区，并享受开发区相关政策。开发区建设、招商、运营、园区服务等事项，鼓励采用政府购买服务和委托外包等方式。各开发区要建立健全债务管理及风险预警机制，合理控制开发区负债规模。（责任单位：西咸新区、各开发区，市发改委、市国资委、市金融工作局）

（十七）推动开发区优化整合。坚持“一县一区、一区多园”的原则，鼓励国家级开发区通过“以大并小，一区多园”等方式，对区位相邻、产业相近的省级以下开发区进行优化整合。国家级开发区要积极争先进位，辐射带动其他开发区提质增效、扩能升级。省级开发区要不断优化管理体制，壮大综合实力，加快提档升级。新建和新整合开发区原则上不再托管乡镇（街道），不再承担社会事务等管理职能。已经实施托管的开发区要结合各开发区的功能定位、发展阶段、区位条件，区分处于建设初期的开发区、产城融合过程中的开发区、产城融合度较高的开发区等不同类型，结合实际逐步剥离部分公共服务和社会管理职能，逐步将建成区社会管理职能移交行政区。新设开发区必须按照相关规定逐级报批，并结合实际厘清开发区与所在行政区权责清单和事权关系，确保开发区集中精力抓经济发展。（责任单位：各区县、西咸新区、各开发区，市委编办、市发改委）

（十八）支持开发区先行先试。在市级统筹的基础上，大力推进简政放权，对开发区应授尽授，市属各类开发区行使市级经济（社会）管理权限，支持国家级开发区按照有关规定争取相应省级经济管理权限，赋予开发区更大的决策权，进一步减少工作环节，提高管理效率。支持开发区在促进科技创新、产业发展、市场经济体制建设等多方面，大胆开展先行改革试验，积极创建国家和省级试验试点示范。（责任单位：西咸新区、各开发区，市级有关部门）

八、明确工作责任，强化考核评价

市推动开发区高质量发展领导小组要统筹研究制定推进全市开发区发展重大政策措施，及时协调解决开发区在优化整合、发展建设、改革创新、协同发展等方面的重大问题，统筹推进全市开发区高质量发展。市考核办、市发改委、市统计局要重点围绕投资强度、产业效益、综合管理水平、风险防控、资源消耗和环境保护等，进一步强化开发区高质量发展水平考核，引导激励开发区聚焦经济建设发展。

本《指导意见》适用于西咸新区、西安高新区、西安经开区、西安曲江新区、西安国际港务区、西安浐灞生态区、西安航天基地、西安航空基地，其他开发区参照执行。各开发区要严格落实《指导意见》，结合实际制定推进本开发区高质量发展实施方案，报市推动开发区高质量发展领导小组审定。市级相关部门要结合各自工作职能，制定具体措施，持续抓好任务落实。