为深入贯彻落实《中共中央、国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》（中发〔2018〕25号）、《中共陕西省委、陕西省人民政府关于完善国有金融资本管理的实施意见》（陕发〔2019〕9号）精神，进一步优化我市国有金融资本管理体系，发挥国有金融资本服务实体经济的重要作用，防范金融风险，现就我市完善国有金融资本管理工作制定如下实施方案。
一、总体要求
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和党中央、国务院关于完善国有金融资本管理工作的决策部署，以提高我市国有金融资本效益和国有金融机构活力、竞争力和可持续发展能力为中心，以服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革为导向，统筹国有金融资本战略布局，完善国有金融资本管理体制，优化国有金融资本管理制度，促进国有金融机构持续健康经营，为推动全市国有金融资本高质量有序发展、加快实现追赶超越奋斗目标提供有力支撑和保障。
二、工作目标
（一）制度体系更加健全。到2023年底前，基本建立全市国有金融资本管理制度体系，明晰出资人法律地位，形成权由法授、权责法定的良好局面。履行国有金融资本出资人职责的机构依法行使相关权利，按照权责匹配、权责对等、权责统一原则，承担管理责任。
（二）资本布局更加合理。2023年底前，全市国有金融资本有进有退、突出重点，进一步提高配置效率，增强国有金融机构活力、竞争力和可持续发展能力，显著提升金融服务实体经济的能力。
（三）管理机制不断创新。以资本为纽带，以产权为基础，进一步完善国有金融资本管理方式，创新管理机制，强化管理手段，提高管理的科学性、有效性。
（四）党的建设不断强化。党对国有金融机构的领导更加有力，国有金融机构党的建设更加坚强，党委（党组）在公司治理中的法定地位更加巩固，党委（党组）的领导作用有效发挥，为国有金融资本管理提供坚强有力的政治保证、组织保证和人才支撑。
三、工作任务
（一）理顺全市国有金融资本管理体制
国有金融资本是指国家及其授权投资主体直接或间接对金融机构出资所形成的资本和应享有的权益。凭借国家权力和信用支持的金融机构所形成的资本和应享有的权益，纳入国有金融资本管理，法律另有规定的除外。
1.明确财政出资人职责定位
按照权责匹配、权责对等、权责统一的原则，市政府授权市级财政部门履行市本级国有金融资本出资人职责；市级各开发区管委会作为政府派出机构，授权各开发区财政部门履行区域内国有金融资本出资人职责；各区（县）政府授权区（县）财政部门履行本级国有金融资本出资人职责。各级财政部门依法依规享有参与重大决策、选择管理者、享有收益等出资人权利，并应当依照法律法规和企业章程等规定，履职尽责，保障出资人权益。（责任单位：市财政局；配合单位：市级有关部门、各区县、开发区）
2.建立集中统一的授权管理体制
（1）市本级
财政直接（授权）管理。对于市政府或市政府授权的有关行政部门、事业单位出资所形成的国有金融资本，股权集中划归市级财政部门持有并履行出资人职责。对市级国有金融资本，由市财政局出资组建市级国有金融资本运营管理平台——西安财金投资管理有限公司（注册资本300亿元人民币，由国有金融股权划转及货币出资构成），通过市场化授权方式统一履行出资人代表及资本运营管理职能。（2019年底前完成）
财政委托管理。对市级国有企业直接或间接投入金融机构所形成的国有金融资本，本着尊重历史的原则，可在统一管理规制的前提下，暂不改变股权归属关系。具体由市财政部门根据资产梳理情况，制定集中委托管理方案，通过签署委托管理协议的方式，委托相关部门或机构按照国有金融资本相关管理制度要求，代行出资人职责。（2020年底前完成）
（责任单位：市财政局；配合单位：市国资委、市金融工作局、市级有关部门）
（2）各区（县）、开发区
参照市级管理体制执行。各区（县）、开发区财政部门负责定期将本区域内国有金融资本管理情况向市级财政部门集中汇总上报。（责任单位：各区县、开发区）
3.加强对国有金融资本的科学分类管理
（1）对国有独资及国有控股金融机构，出资人职责管理内容主要包括对国有金融资本实施基础管理、经营预算、绩效考核、负责人薪酬管理等工作，分类指导推进金融机构改革，参与制定国有金融机构章程，依照法定程序参与国有金融机构重大事项决策、负责人选择和考核，依法依规对国有股权董事、监事进行管理，委派股东代表参加股东会议（大会）等。
（2）对国有参股金融机构，出资人职责管理内容主要包括对国有金融资本实施基础管理、经营预算、绩效考核，依法依规对国有股权董事、监事进行管理。
（3）对凭借国家权力和信用支持的金融机构，参照国有独资及国有控股金融机构进行管理。
（4）对于占有和使用国有金融资本的机构，按照财政部关于国有金融资本管理相关制度规定，在财政部门办理产权登记，对国有金融资本实施穿透式管理。
（责任单位：市财政局；配合单位：市级有关部门，各区县、开发区，市属金融企业）
4.统筹规划国有金融资本配置格局
（1）坚持有进有退、突出重点，合理调整国有金融资本在银行、保险、证券等行业的比重，严格规范金融综合经营和产融结合，国有金融资本管理应当与实业资本管理相隔离，建立风险防火墙，避免风险相互传递。支持西安投资控股有限公司加快实现实业资本与金融资本管理相分离的改革目标，推进公司市场化转型。
（2）依法对有关国有金融机构出资，支持其做强做优做大。推动国有金融资本向重要行业和关键领域、重要基础设施和重点金融机构集中，提高资本配置效率。支持西安投融资担保有限公司等政府性担保体系平台做大资本规模，强化对小微企业和“三农”扶持力度；支持大西安产业基金等政府投资基金充分发挥引导撬动作用，服务我市主导产业与实体经济高质量转型发展；支持西安银行、长安信托等市场化国有金融机构提升市场竞争力，巩固增强国有金融资本控制力。
（责任单位：市财政局；配合单位：市级有关部门，各区县、开发区，市属金融企业）
5.以管资本为主改革国有金融资本授权经营体制
（1）创新管理方式和手段，以管资本为主进一步转变国有金融资产监管方式。以减少行政化管理干预、突出市场化运营为目标，积极发挥市级国有金融资本运营管理平台作用，通过授权方式统一履行市级国有金融资本出资人代表及运营管理职能。
（2）建立出资人管理的权力和责任清单，科学界定管理边界，确保不缺位、不越位。全市各级国有金融资本出资人（代表）要坚持以公司治理为基础，以产权监管为手段，不断加强对国有金融机构母公司和各级子公司股权出资实施资本穿透管理，防止出现内部人控制。
（责任单位：市财政局；配合单位：市国资委，各区县、开发区，市属金融企业）
（二）进一步完善国有金融资本管理制度体系
1.落实国有金融资本基础管理制度
2020年底前，全市各级财政部门要在中、省财政部门统一制定的国有金融资本管理规章制度的基础上，依法依规履行国有金融资本管理职责，着力建立全方位、全流程、全覆盖的国有金融资本管理制度体系。同时，认真执行中、省关于国有金融机构产权登记、产权评估、产权转让等方面的各项管理制度。在结合本市实际的基础上，围绕国有金融资本统计监测、直接（授权）管理和委托管理等方面，加快推进相关工作。（责任单位：市财政局；配合单位：市级有关部门，各区县、开发区）
2.落实国有金融资本经营预算管理制度
按照统一政策、分级管理、全面覆盖的原则，落实国有金融资本经营预算管理制度，对国有金融资本收益及其支出实行预算管理。对国有独资金融机构按规定上缴的利润，国有控股、参股金融机构国有股权（股份）获得的股利、股息，金融机构国有股权（股份）或其他金融资产转让收入等，均应纳入国有金融资本经营预算管理。国有金融资本经营预算支出主要用于解决金融机构的历史遗留问题及相关改革成本支出、资本金注入、根据预算收支情况和实际需要向一般公共预算调出资金等方面。财政部门是国有金融资本经营预算的主管部门，负责编制预算草案。受托管理部门、单位和国有金融机构作为预算单位，负责测算和申报本单位国有金融资本经营预算收入，提出预算支出项目申请。国有金融资本经营预算决算接受同级人大及其常委会的审查监督，并依法公开。（责任单位：市财政局；配合单位：市级有关部门，各区县、开发区，市属金融企业）
3.完善国有金融资本管理考核激励机制
按照分类定责、分类考核的原则，优化国有金融机构差异化经营绩效考核制度，综合反映国有金融机构资产营运水平、风险控制能力和社会贡献程度等。
（1）完善国有金融机构薪酬管理体系。落实中、省关于国有金融机构薪酬分配、员工持股、企业年金、履职待遇和业务支出等制度，合理运用薪酬管理手段，推动高管薪酬与股东价值联动。对国有金融机构及其各级子公司负责人、市场化选聘负责人和员工薪酬待遇实行差异化管理。探索建立国有金融机构高管人员责任追究和薪酬追回制度。探索实施国有金融机构员工持股计划。加强绩效考核结果运用，建立考核结果与企业负责人履职尽责情况、员工薪酬水平的奖惩联动机制。
（2）加强绩效考核管理。各级财政部门负责组织实施国有金融资本管理考核工作，将考核结果作为评价企业绩效、核定工资总额和负责人薪酬等的重要依据。加强绩效考核结果运用，建立考核结果与负责人履职尽责情况、员工薪酬水平的奖惩联动机制，推动国有金融机构加强经营管理，促进健康发展。
（责任单位：市财政局；配合单位：市级有关部门，各区县、开发区，市属金融企业）
4.实行全口径国有金融资本报告制度
建立我市国有金融资本全口径统计报告体系，全市国有金融资本管理情况由市财政局全口径统计汇总，完整反映全市国有金融资本的总量、投向、布局、处置、收益等内容，编制政府资产负债表，报告国有金融机构改革、资产监管、风险控制、金融机构负责人（董事长、党委书记、总经理、监事长以及其他副职人员）薪酬等情况，按规定向市政府和市人大报告，并依法向社会公布，接受公众监督。（责任单位：市财政局；配合单位：市国资委，各区县、开发区，市属金融企业）
5.加强国有金融机构财务监管
各级财政部门要根据国家财政部制定的金融机构财务管理制度，依法依规对本级国有金融机构进行财务监管，规范财务行为，维护国有金融资本权益。健全财务风险监测与评价机制，防范和化解财务风险，保护相关各方合法权益。（责任单位：市财政局；配合单位：市级有关部门，各区县、开发区）
（三）促进国有金融资本持续健康发展
1.深化公司制股份制改革
加快推进国有金融机构公司制改革，积极支持具备条件的市级国有金融机构有效利用多层次资本市场融资。不断优化股权结构和资本结构，增强企业活力，提升运营质量和效益。根据不同金融机构的功能定位，逐步调整国有股权比例，形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。（责任单位：市财政局；配合单位：市国资委、市金融工作局，各区县、开发区，市属金融企业）
2.优化公司法人治理结构
规范股东（大）会、董事会、监事会与经营管理层权责关系，健全国有金融机构授权经营体系，出资人依法履行职责。推进董事会建设，建立董事会与管理层制衡机制，建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的国有金融机构决策执行监督机制，充分发挥股东（大）会的权力机构作用、董事会的决策机构作用、监事会的监督机构作用、高级管理层的执行机构作用、党委（党组）的领导作用。（责任单位：市财政局；配合单位：市国资委，各区县、开发区，市属金融企业）
3.实行国有金融机构领导人员分类分层管理
坚持党管干部原则与董事会依法产生、董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权相结合。按照国有金融资本出资人管理权限，加强对国有金融机构领导人员的管理，根据不同机构类别和层级，实行不同的选人用人方式。推行职业经理人制度，董事会按市场化方式选聘和管理职业经理人，并建立相应退出机制。（责任单位：市财政局；配合单位：市国资委，各区县、开发区，市属金融企业）
4.建立重大事项报告制度
涉及全市国有金融资本战略布局规划、产权流转和境外企业章程制定（修订）、注册资本变更、企业重组、分公司设立、股份制改造等重大事项，需按程序上报各级财政部门（或财政授权、委托的管理机构），各级财政部门（机构）根据需要，依法依规委托第三方中介机构对国有金融资本股东（大）会、董事会决议落实情况进行审计，以切实维护国有出资人权益。（责任单位：市财政局；配合单位：各区县、开发区）
5.引导国有金融机构服务实体经济
引导国有金融机构主动服务全市实体经济和转型升级，优化服务理念，突出对先进制造业、战略性新兴产业、现代服务业、科技型中小企业等重点领域和薄弱环节的有效支持。进一步规范金融综合经营，依法合规开展股权投资，严禁国有金融机构凭借资金优势控制非金融机构。发挥绩效目标导向作用，引导国有金融机构把握好发展方向、战略定位、经营重点，突出主业、做精专业，提高稳健发展能力、服务能力与核心竞争力。（责任单位：市财政局；配合单位：市金融工作局，各区县、开发区）
6.督促国有金融机构防范金融风险
全市各级党委（党组）、政府和金融监管部门要压实国有金融机构防范风险的主体责任，督促国有金融机构细化完善内控体系，严格遵守财务会计规则和金融监管要求，强化自身资本管理和偿付能力管理，保证充足的风险吸收能力。督促国有金融机构坚持审慎经营，健全风险防范和应急处置机制，严禁违法违规向地方政府、平台公司等提供融资支持。规范产融结合，按照金融行业准入条件，严格限制和规范非金融机构投资参股国有金融机构。（责任单位：市财政局、市金融工作局；配合单位：各区县、开发区）
7.强化国有金融资本内外部监督
完善国有金融机构内部监督体系，明确相关部门监督职责，完善监事会监督制度。加强对国有金融资本重大布局调整、产权流转和境外投资的监督。加强审计、评估等外部监督和社会公众监督，依法依规、及时准确披露国有金融机构经营状况，提升国有金融资本运营管理透明度。（责任单位：市财政局；配合单位：市审计局、市级有关部门，各区县、开发区，市属金融企业）
四、坚持党的领导
（一）充分发挥党委（党组）的领导作用。坚持党对国有金融机构的领导不动摇。坚持党的建设与国有金融机构改革同步谋划、党的组织及工作机构同步设置、党委（党组）负责人及党务工作人员同步配备、党建工作同步开展。国有金融机构党委（党组）把方向、管大局、保落实，重点管政治方向、领导班子、基本制度、重大决策和党的建设，切实承担好、落实好从严管党治党责任。把加强党的领导和完善公司治理相统一，将党建工作总体要求纳入国有金融机构章程，明确国有金融机构党委（党组）在公司治理结构中的法定地位，规范党委（党组）参与重大决策的内容和程序规则，把党委（党组）会议研究讨论作为董事会决策重大问题的前置程序。合理确定党委（党组）领导班子成员和董事会、监事会、管理层双向进入、交叉任职比例。
（二）加强领导班子和人才队伍建设。坚持党管干部原则，坚持好干部标准，建设高素质领导班子。按照对党忠诚、勇于创新、治企有方、兴企有为、清正廉洁的要求，选优配强国有金融机构一把手，认真落实“一岗双责”。把党委（党组）领导与董事会依法选聘管理层、管理层依法行使用人权有机结合起来，加大市场化选聘力度，健全领导班子及领导人员考核制度。
（三）落实全面从严治党“两个责任”。压紧压实国有金融机构党委（党组）主体责任和纪检监察机构监督责任。健全国有金融机构领导人员职业道德约束制度，加强党性教育、法治教育、警示教育，引导国有金融机构领导人员坚定理想信念，正确履职行权，廉洁从业，勤勉敬业。完善国有金融管理部门和国有金融机构工作人员任职回避制度，杜绝里应外合、利益输送行为，防范道德风险。坚持运用法治思维和法治方式反腐败，完善标本兼治的制度体系，加强纪检监察、巡察监督和日常监管，严格落实中央八项规定及其实施细则精神，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争。
五、强化组织保障
（一）提高思想认识。完善国有金融资本管理，是党中央、国务院的重大决策部署，是推动提升金融治理体系和治理能力现代化的迫切需要，是坚持党的领导和加强党的建设的重要保障。全市各级党委（党组）、政府和各部门要提高政治站位，增强“四个意识”，充分认识中央和我省相关改革意见出台的重要意义，进一步增强责任感、使命感和紧迫感。把深入学习文件精神，准确把握内容实质，作为抓好贯彻落实的重要前提，与学习贯彻党的十九大精神紧密结合起来，与我市完善国有金融资本管理改革任务和亟待解决的突出问题紧密结合起来，确保思想和行动相统一。
（二）加强组织推进。市级财政部门负责牵头组织，国资、金融等行业部门及有关单位配合，在对全市各级（市本级、开发区、区县）国有金融资本布局情况进行梳理的基础上，按照职责分工，认真做好直接（授权）管理与委托管理相关工作。完善国有金融资本管理的工作督导机制，各级财政部门要切实加强对本级完善国有金融资本管理工作的督促和指导，及时全面掌握各项政策措施落实情况，严格按照全市整体工作推进时限，细化目标责任、工作步骤和实施路径，统筹推进、分步实施相关国有金融资本管理改革工作，确保各项工作任务按期圆满完成。
（三）严格责任追究。全市各级财政部门要切实发挥牵头作用，建立健全我市国有金融机构重大决策失误和失职、渎职责任追究倒查机制，严厉查处侵吞、贪污、输送、挥霍国有金融资本的行为。建立健全我市国有金融资本管理的监督问责机制，对形成风险没有发现的失职行为，对发现风险没有及时提示和处置的渎职行为，加大惩戒力度。对重大违法违纪问题敷衍不追、隐匿不报、查处不力的，严格追究有关部门和相关人员责任，构成犯罪的，坚决依法追究刑事责任。
(四）加强信息披露。加快建立全市统一的国有金融资本统计监测和报告制度，完整反映国有金融资本的总量、投向、布局、处置、收益等内容，编制政府资产负债表，报告国有金融机构改革、资产监管、风险控制、金融机构负责人薪酬等情况。全市各级国有金融资产管理情况按规定向同级人大常委会报告，具体报告责任由各级财政部门承担。各级财政部门定期向同级政府报告国有金融资本管理情况。各级政府应当对履行出资人职责机构的履职情况进行监督，依法向社会公布国有金融资本状况，接受社会公众的监督。
